روزنامه سازندگی/متن پیش رو در سازندگی منتشر شده و بازنشرش در آخرین خبر به معنای تاییدش نیست

طرح دولت قبل برای سامان‌بخشی یارانه آرد و نان‌، یکی از طرح‌های ناپخته وزارت اقتصاد در دوره “احسان خاندوزی” بود که بیش از ۲۵ همت هزینه روی دست مردم گذاشت، بی‌آنکه نتیجه‌ای داشته باشد. “سازندگی” به بررسی این موضوع پرداخته است

می‌گویند حاج میرزاآقاسی، صدراعظم محمدشاه قاجار که حساسیت زیادی روی تامین آب مردم داشت شخصاً بر حفر چاه و قنات نظارت می‌کرد. روزی برای بازدید به یکی از قنات‌ها رفته بود. مقنی به او گفت: تاکنون به آبی نرسیده‌ایم و فکر نمی‌کنم در این چاه رگه آبی وجود داشته باشد. صدراعظم گفت: «به کار خود ادامه بدهید و ناامید نباشید.» چند روز بعد، دوباره سراغ چاه رفت و از نتیجه حفاری سوال کرد. مقنی گفت: «همان‌طور که پیش از این هم گفتم، کندن این چاه در این محل، بی‌حاصل است و به آب نخواهیم رسید. دفعه سوم که صدراعظم برای بازدید رفت باز، مقنی سربلند کرد و گفت: این چاه، آب ندارد و ما داریم برای کبوترهای خدا لانه می‌سازیم. صلاح در این است که از ادامه حفاری در این منطقه خودداری شود. این‌بار دیگر میرزا‌آقاسی با شنیدن این جمله از مقنی، از کوره در رفت و فریاد زد: «به تو چه مربوط است که این زمین آب دارد یا ندارد؟ اگر برای من آب نداشته باشد، برای تو که نان دارد.»

حکایت سامانه‌هایی که دولت سیزدهم برای آرام نگه داشتن بازارها و جلوگیری از تلاطم بازارها ایجاد کرده بود، بی‌شباهت به چاه‌هایی نیست که صدراعظم محمدشاه قاجار دستور حفرشان را می‌داد. ازجمله اینکه هیچ‌کس فکر نمی‌کرد، طرح «محمد جلال» برای سامان‌دهی عرضه و مصرف نان در کشور ۲۵ هزار میلیارد تومان هزینه روی دست مردم ایران بگذارد بدون آن‌که دولت به اهدافش نزدیک شود. همان اوایل تشکیل دولت سیزدهم، روابط عمومی‌ وزارت اقتصاد تلاش کرد جوانی گمنام را به ‌عنوان مشاور وزیر در امور نان به مدیران رسانه‌ها معرفی کند که بعدها خبرش آمد که این جوان گمنام، متصدی اجرای طرحی به نام «هوشمندسازی یارانه آرد و نان» است. بر اساس این طرح که از ۲۴ اردیبهشت ۱۴۰۱ ابتدا به صورت آزمایشی در نانوایی‌های زنجان و از ابتدای مرداد ماه در سایر نانوایی‌ها به اجرا درآورد، تخصیص آرد یارانه‌ای به واحدهای نانوایی براساس میزان فروش نان بود. دولت مدعی بود که در این طرح با استفاده از کارتخوان‌های هوشمند، داده‌های فروش نان به دست می‌آید و آرد سهمیه‌ای هر واحد نانوایی نیز بر همین اساس تعلق می‌گیرد. در این صورت اگر واحدی آرد خود را خارج از کارتخوان مخصوص فروش نان برای مصارف دیگری عرضه کند براساس برآوردهایی که از کارتخوان صورت می‌گیرد، مشخص شده و دفعه بعد آرد کمتری به این واحد تخصیص داده می‌شود.

این طرح اواخر فصل بهار در سال ۱۴۰۱ به صورت سراسری راه‌اندازی شد و در مدت‌زمانی کوتاه، اعتراض گسترده شهروندان و نانوایان را به دنبال داشت. پیش از راه‌اندازی سامانه هوشمند نان، متولیان جوان آن مدعی بودند که از طریق راهکارهای غیرقیمتی می‌توانند دست‌کم ۲۵ تا ۳۰ درصد از اتلاف آرد و نان کم کنند. اجراکنندگان این طرح همچنین مدعی شدند که هوشمندسازی یارانه آرد و نان، صرفه‌جویی ۶۵ هزار میلیارد تومانی به دنبال داشته است.
محمدرسول نظافتی، مدیر اجرایی این طرح در برنامه تلویزیونی میز اقتصاد شبکه خبر، گفت: «در این عمر ۲۵ ماهه طرح هوشمندسازی(تا تیر ۱۴۰۳) میزان صرفه‌جویی به لحاظ تناژ آرد بگویم تقریباً ۳ میلیون و ۶۱۰ هزار تن صرفه‌جویی آرد داشتیم که عدد ریالی آن را بخواهیم بگوییم ۶۵ هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی منابع بود.» نزدیک به ۳ سال از اجرای این طرح می‌گذرد که اظهارات سرپرست جدید مرکز تحول دیجیتال و فناوری اطلاعات سازمان برنامه و بودجه، اطلاعات جدیدی از این طرح شکست‌خورده ارائه کرده است. «رضا باقری‌اصل» گفته: «۲۵ هزار میلیارد تومان بابت سامانه نان هزینه شده و هیچ حاصلی نداشته است. سامانه‌ها تنها زمانی توجیه‌پذیر هستند که موفق به حل مشکلات شوند.»
آقای باقری از سامانه املاک و سامانه نان به‌ عنوان دو نمونه شکست‌خورده از سامانه‌های دولتی اشاره کرد و گفت: «املاک و اسکان نمونه بارز سامانه‌ای است که هیچ مساله‌ای را حل نکرده است. ۲۵ هزار میلیارد تومان خرج سامانه نان شده اما حاصل آن چیست؟ حاصلش این است که نانوا بداند چند نان را برای ما ثبت کرده است. سامانه سامان نمی‌آورد مگر اینکه منطق آن براساس تسهیل امور و کاهش هزینه‌ها تنظیم شود.»
عباس عبدی نیز در این زمینه در روزنامه اعتماد نوشته:«چگونه ممکن است یک ساختار وزارتی یا حکومتی به‌ جای حل مساله نان که در هر کشور دیگری ازجمله در همین ایران نیز کاری متعارف بوده، بتواند طرحی را با این رقم وحشتناک اجرا کند که مدیر بعدی آن را مضحکه بداند و متاسفانه با خنده و تمسخر از آن یاد کند؟ در‌حالی‌ که اجرای طرحی که چنین هزینه سنگینی داشته و موجب تمسخر است قطعاً خنده‌دار نیست و باید گریست. کسی که جانشین مدیر قبلی شده و این خبر را منتشر کرده، موظف به انتشار جزییات آن از آغاز فرآیند طراحی این ایده تا پایان شکست ماجراست. بار کردن چنین هزینه‌های سنگینی به کشوری که با محدودیت شدید درآمدهای بودجه‌ای مواجه است، یک فساد بزرگ محسوب می‌شود.»

یارانه نان
نان خیلی بیشتر از آنچه فکرش را می‌کنیم به کالایی سیاسی و حساس برای اکثریت جامعه تبدیل شده است. برخی تحقیق‌ها نشان می‌دهند «در دسترس بودن» و «قیمت» نان برای دست‌کم ۷ دهک جامعه مهم است اما همه اقشار جامعه نان را به‌ عنوان معیاری برای سنجش توانایی نظام حکمرانی می‌دانند. به همین دلیل هر روز شایعات زیادی درباره نان می‌شنویم و خیلی از پرسش‌هایی که از سخنگویان دولت مطرح می‌شود، مربوط به سیاست‌گذاری نان است. سخنگویان دولت همواره افزایش قیمت نان را شایعه می‌دانند و می‌گویند دولت در این زمینه هیچ برنامه‌ای نداشته و نخواهد داشت اما وضعیت بودجه کشور و «اقتصاد نان» به قدری بحرانی است که دیر یا زود دولت باید برای آن چاره‌اندیشی کند. در حال حاضر یارانه نان، بزرگ‌ترین یارانه پرداختی از محل بودجه کشور است به‌گونه‌ای که دولت باید بیش از ۱۴۰ هزار میلیارد تومان برای خرید ۱۰ تا ۱۲ میلیون تن گندم صرف کند. ضمن اینکه بیش از ۳۰ هزار میلیارد تومان رانت نیز در چرخه توزیع آرد، ردوبدل می‌شود. این در حالی است که از بالا تا پایین زنجیره تامین نان هیچ‌کس از این وضعیت راضی نیست. نه کشاورز، نه دولت، نه نانوا و نه مصرف‌کننده و از این چرخه معیوب، کسری بودجه‌اش نصیب دولت می‌شود و تورم و نان بی‌کیفیت به مردم می‌رسد و هزاران میلیارد تومان هم نصیب متقلبان و قاچاقچیان می‌شود.
در قانون بودجه ۱۴۰۳ رقم ۱۴۳ هزار میلیارد تومان برای یارانه نان قرار داده‌اند همچنین ۱۸ هزار میلیارد تومان از محل مالیات بر ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی در جدول تبصره ۸ در نظر گرفته شده که مجموع این دو رقم ۱۶۱ هزار میلیارد تومان خواهد شد که برای یارانه نان در سال جاری اختصاص می‌یابد. این در حالی است که با چنین ارقامی می‌توان کشور را در مسیر توسعه هدایت کرد.
دولت بیش از ۲۵۰ هزار میلیارد تومان یارانه برای نان در لایحه بودجه ۱۴۰۴ در نظر گرفته است. سال ۱۴۰۱ یعنی سالی که طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان شروع شد، این رقم ۱۲۰ هزار میلیارد تومان بود. بر اساس لایحه بودجه ۱۴۰۴ پرداخت وجوه ناشی از خرید تضمینی گندم (در سقف مصارف خبازی) به ذی‌نفع نهایی بر اساس شماره ملی و موقعیت مکانی (واحد قطعات اراضی کشاورزی به‌صورت نقشه) انجام می‌شود. فروش گندم و آرد یارانه‌ای برای مصارف خبازی مجاز است و برای سایر مصارف به قیمت تمام‌شده به‌علاوه سود متعارف صورت می‌گیرد. سایر مصرف‌کنندگان باید نسبت به خرید گندم مورد نیاز خود با اولویت سازوکار کشت قراردادی از کشاورزان اقدام کنند. دستگاه مباشر موظف است، تمام وجوه حاصل از فروش گندم و آرد یارانه‌ای و غیریارانه‌ای را به ردیف درآمدی شماره ذکر شده واریز کرده تا پس از کسر هزینه‌های تبعی توسط سازمان برای مصرف در یارانه گندم، آرد و نان تخصیص یابد. آیین‌نامه اجرایی این بند با پیشنهاد مشترک سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری وزارت جهاد کشاورزی حداکثر تا پایان فروردین‌ ماه(۱۴۰۴) تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
سیاست خرید تضمینی گندم که هدف اصلی آن، خودکفایی و افزایش سطح زیر کشت گندم بوده در کنار مزایایی که داشته، عوارض جانبی متعددی نیز به دنبال داشته است. یکی از عوارض سیاست خرید تضمینی گندم، تحمیل بار مالی به دولت و حتی منابع بانک مرکزی است.
با توجه به تفاوت قیمت خرید گندم از کشاورزان و فروش آن از سوی دولت بابت مصارف نانوایی و سایر مصارف صنعتی، اجرای این سیاست هر ساله به تراز مالی منفی قابل توجه منجر می‌شود. به‌عنوان نمونه در سال جاری مطابق با مصوبه هیات وزیران، مقرر است که شرکت بازرگانی دولتی به میزان ۱۱ میلیون تن گندم خریداری کند. ارزش گندم خریداری‌ شده با احتساب هزینه‌های تبعی ۱۲۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. نحوه تامین کسری خرید گندم تضمینی، جدا از تحمیل بار مالی قابل توجه به بودجه عمومی کشور منشأ ایجاد بدهی انباشته به بانک مرکزی و افزایش پایه پولی نیز می‌شود. به بیان دیگر اجرای سیاست خرید تضمینی گندم، جدا از سایر عوارض منفی به لحاظ نحوه تامین مالی بیش از ۱۲۰ هزار میلیارد تومان بار مالی به بودجه عمومی تحمیل می‌کند و به واسطه انتقال مابقی کسری به منابع بانک مرکزی و پایه پولی، منشأ ایجاد تورم و کاهش رفاه خانوار می‌شود.
عارضه دیگر این سیاست، رانتی است که به واسطه آن توزیع می‌شود چون همواره اختلاف عمده‌ای بین قیمت فروش گندم و آرد یارانه‌ای و آزاد وجود دارد که می‌تواند زمینه سوءاستفاده را فراهم کند. با توجه به گستردگی شبکه توزیع و تولید آرد و نان در کشور در عمل امکان نظارت و کنترل دقیق بر انتقال این یارانه به خانوار وجود ندارد و همواره زمینه سوءاستفاده وجود خواهد داشت. از سوی دیگر همواره اختلاف قیمت قابل توجهی بین قیمت فروش آرد و گندم یارانه‌ای در داخل کشور و قیمت آن در خارج از مرزها وجود دارد. در شرایطی که قیمت‌های جهانی گندم در این ایام رقمی بیش از ۴۰۰ دلار به ازای هر تن است امکان کنترل خروج مستقیم اقلام یارانه‌ای یا خروج غیرمستقیم محصولات فرآوری ‌شده از کشور وجود ندارد. مشکل دیگر سیاست خرید تضمینی، اختلاف قیمت آن با قیمت‌های جهانی است. همان‌طور که در بالا گفته شد، در سال‌های نخست اجرای خرید تضمینی گندم، نرخ دولتی پایین‌تر از قیمت‌های جهانی بود ولی به تدریج از اوایل دهه ۸۰ به منظور افزایش انگیزه کشت گندم و فروش آن به دولت و دستیابی به هدف خودکفایی گندم، قیمت خرید تضمینی افزایش یافت. این مساله منشأ مشکلات جدیدی شد. بررسی آمارهای رسمی تولید گندم نشان می‌دهد که همزمان با افزایش قیمت خرید تضمینی، میزان تولید گندم نیز افزایش یافته است. این در شرایطی است که همزمان با افزایش تولید، سطح زیر کشت روند نسبتاً باثباتی داشته است.
مشخص است که در حال حاضر هیچ چشم‌اندازی برای آزادسازی قیمت نان وجود ندارد و نهایت طرح کنونی وزارت اقتصاد ایجاد رقابت بین نان سنتی و نان فانتزی در گام‌های بعدی طرح و پیاده‌سازی اقدامات جانبی است. با این همه گزارشی که اخیراً اتاق بازرگانی تهران با همکاری اندیشکده کسب‌وکار دانشگاه شریف در مورد تبعات قیمت‌گذاری دستوری در چرخه تولید نان انجام داده، نشان می‌دهد، ارقامی که دولت به‌ عنوان یارانه به نان اختصاص داده، معادل احداث ۵۰۰ تا ۷۰۰ کیلومتر راه‌آهن سریع‌السیر یا ساخت ۱۰۰ هزار واحد مسکونی ۷۰ متری است. این گزارش می‌گوید آزادسازی، قیمت نان را معادل ۹۴ درصد در شهرهای بزرگ و ۱۵۲ درصد در شهرهای کوچک و روستاها افزایش می‌دهد که البته جهش بسیار زیادی است. با این حال راهکارهایی مانند یارانه مستقیم به خانوار یا خرید با کارت ملی برای تضمین دسترسی دهک‌های کم‌درآمد نیز پیشنهاد شده که بعید است حداقل در کوتاه‌مدت بتوان سخنی از اجرای آن به میان آورد که نه دولت و نه جامعه پذیرش آن را ندارند و بعید است که غم نان بگذارد در چشم‌انداز میان‌مدت چنین سیاستی در پیش گرفته شود.